安徽高院案例:对责令限期拆除的行政处罚仅规定了向法院诉讼,能否申请行政复议

发布时间:2022-05-20 00:26
裁判要点:一审法院认为:《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定:“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。该条法律规定的救济途径只能是向人民法院提起行政诉讼,没有规定可以采取行政复议的救济措施。
申请人不服被申请人作出的《责令限期拆除决定书》的救济途径为向人民法院起诉,并未规定行政复议的救济方式。该法条规定属于特别规定,应当优先适用。

编者按:一审法院持的上述观点,二审法院没有明确是支持还是反对,说了一句:“即使对案涉责令限期拆除决定能够申请行政复议,但申请复议的期限亦应与起诉期限相互协调,至迟应在人民法院受理行政机关强制执行该决定的申请之前提出,否则可能会出现同一行政行为由复议机关和人民法院同时审查的情况。”是个遗憾,一直对《土地管理法》第38条适用的时候有点别扭,这个案例没能解决,可以在其他地方才尝试一下。
法律突破原有认知,的确需要点智慧和勇气。


安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2021)皖行终358号
上诉人(一审原告)王孟义,男,1978年5月15日出生,汉族,住安徽省铜陵市铜官区。
委托代理人王鹏翔,安徽卫东律师事务所律师。
委托代理人朱娜娜,安徽卫东律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)铜陵市铜官区人民政府,住所地安徽省铜陵市铜官区木鱼山大道666号。
法定代表人王保中,该区区长。
上诉人王孟义因诉铜陵市铜官区人民政府(以下简称铜官区政府)行政复议一案,不服铜陵市中级人民法院(2020)皖07行初18号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。
一审法院审理查明,2011年6月1日,王孟义向原铜陵市狮子山区西湖镇人民政府申报农村居民宅基地,申报面积100㎡,拟建房屋类型为2间80㎡楼房。原铜陵市狮子山区西湖镇人民政府批准其建造房屋2层,用地面积60㎡。之后,王孟义未能按照批准面积、层数进行建设,其实际建设房屋4层,房屋面积约1209㎡,占地面积约323.64㎡(第一层)。
2020年9月17日,经铜陵市自然资源和规划局铜官分局、铜陵市铜官区农业农村水利局、铜陵市铜官区西湖镇人民政府等单位认定,王孟义未能按照批准宅基地面积建设的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十八条及《铜陵市违法建设认定处理办法》第八条之规定,属于非法占用土地。2020年9月21日,铜陵市铜官区农业农村水利局依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第八十三条之规定,作出铜官农限拆〔2020〕1号《责令限期拆除决定书》,责令王孟义收到该决定书之日起五日内退还非法占用的土地并拆除在非法占用的土地上新建的房屋,并告知了提起行政诉讼的权利。该决定书因王孟义拒绝签收而留置送达于王孟义住宅。2020年9月29日,铜陵市铜官区农业农村水利局向王孟义发出催告通知书,通知王孟义于催告书送达之日起10日内履行《责令限期拆除决定书》确定的义务。
2020年10月13日,铜官区农业农村水利局向铜官区人民法院申请强制执行铜官农限拆〔2020〕1号《责令限期拆除决定书》(要求执行被申请人退还非法占用的土地并撤除非法占用的土地上的所有建筑物)。
2020年10月15日,铜官区人民法院作出(2020)皖0705行审56号行政裁定书,准许申请执行人铜陵市铜官区农业农村水利局的强制执行申请(即强制执行被申请执行人王孟义退还非法占用的土地并撤除非法占用的土地上的所建房屋)。该强制执行由申请人铜陵市铜官区农业农村水利局组织实施。
2020年10月29日,王孟义对铜官区农业农村水利局作出的铜官农限拆〔2020〕1号责令限期拆除决定书不服,向铜官区政府申请行政复议。2020年11月2日,铜官区政府作出铜官行复〔2020〕4号不予受理行政复议申请决定,认为根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担”的规定,申请人不服被申请人作出的《责令限期拆除决定书》的救济途径为向人民法院起诉,并未规定行政复议的救济方式。该法条规定属于特别规定,应当优先适用。另查,被申请人已向铜官区人民法院申请强制执行,该院已依法受理。铜官区人民法院认为被申请人作出的《责令限期拆除决定书》主体适格,认定事实清楚,适用法律正确,决定程序合法,且申请人未在法定期限内提起诉讼,《责令限期拆除决定书》已经发生法律效力,故于2020年10月15日作出(2020)皖0705行审56号行政裁定书,准许被申请人的强制执行申请。根据司法终极性原则,申请人也不能再申请复议。申请人的申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定,决定不予受理王孟义的复议申请。王孟义不服,遂提起诉讼,请求撤销铜官区政府作出的铜官行复〔2020〕4号不予受理行政复议决定,并判令铜官区政府依法受理其行政复议申请。
一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定,“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。”铜官区农业农村水利局作出的责令限期拆除决定程序合法。该处罚决定已明确告知原告,对于责令限期拆除决定的行政处罚决定不服的,可自收到决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定:“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。”该条法律规定的救济途径只能是向人民法院提起行政诉讼,没有规定可以采取行政复议的救济措施。铜官区农业农村水利局铜官农限拆〔2020〕1号责令限期拆除决定书已经发生法律效力。铜官区人民法院(2020)皖0705行审56号行政裁定书已准许铜官区农业农村水利局的强制执行申请(即强制执行被申请执行人王孟义退还非法占用的土地并撤除非法占用的土地上的所建房屋)。铜官区政府作出的铜官行复〔2020〕4号不予受理行政复议申请决定,认定事实清楚,程序合法,符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回王孟义的诉讼请求。
王孟义上诉称,上诉人的行政复议申请符合法定受理条件。铜官区农业农村水利局作出的责令限期拆除决定系行政处罚,行政处罚属于行政复议法第六条规定的行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请,除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的,行政机关必须受理。上诉人不服铜官区农业农村水利局作出的行政处罚决定,认为该处罚决定侵犯上诉人房屋所有权和土地使用权,在法定期限内向被上诉人申请行政复议,完全符合法定受理条件,被上诉人作出不予受理决定,违反法律规定。
被上诉人作出不予受理决定,适用法律错误。第一,应当引用2004年8月29日修订的土地管理法的相关规定。案涉房屋建设于2011年6月,根据法不溯及既往的原则,被上诉人不应当援引2019年8月26日修订的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。第二,案涉房屋占用的土地系农村居民宅基地,铜官区(原狮子山区)西湖镇人民政府批准建设的是住宅。因此,应当援引土地管理法第七十七条的规定,而不应当引用修订后的土地管理法第八十三条的规定。该条规定的内容是住宅以外的非法占用土地进行建设的行为。土地管理法第七十七条的规定(2004年8月修订;2019年8月修订为第七十八条)是农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。
一审法院以土地管理法第八十三条规定的救济途径只能是向人民法院提起行政诉讼,没有规定可以采取行政复议的救济措施为由,来否定上诉人享有申请行政复议的权利,系对法律的曲解,属于适用法律错误。第一,全国人大通过的法律称普通法,全国人大常委会通过的法律称特别法。而行政复议法和土地管理法都是全国人大常委会通过的法律。因此,行政复议法与土地管理法之间不是普通法与特别法的关系,不存在优先适用的问题。第二,行政复议法与土地管理法是两部完全不同的法律,只要当事人的行政复议申请符合法律规定,复议机关应当受理。除非其他法律有禁止性规定。第三,该条规定的是“可以”向法院起诉,而不是“应当”向法院起诉。因此,该条规定并未剥夺上诉人享有行政复议的权利。一审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审判决,依法改判支持上诉人一审诉讼请求,或者发回重审。
一审原告王孟义向一审法院提交了以下证据:
1.原告身份证复印件,证明原告的身份信息情况;
2.责令限期拆除决定书、不予受理行政复议申请决定书,证明铜官区农业农村局作出的拆除决定属于行政处罚,原告在法定期限内向被告申请行政复议,被告于2020年11月2日作出不予受理行政复议申请的决定书,原告依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。
一审被告铜官区政府向一审法院提交了以下证据、依据:
1.不予受理行政复议申请决定书签发稿、决定书、送达回证和国内特快专递回执及(2020)皖0705行审56号行政裁定书,证明其作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。其在审查过程中发现了原告的申请不属于被告的行政复议范围,同时也发现了铜官区人民法院于2020年10月15日已经就相关的行政行为作出了行政裁定。基于以上原因,其于2020年10月30日收到的申请,不符合行政复议相关规定而予以不予受理。
2.法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定;《中华人民共和国行政复议法》第六条规定。证明其作出相关的决定书是符合法律规定的。
上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致,本院予以确认。
本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定,对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中,对于案涉责令限期拆除决定,王孟义既未在法定期限内提起诉讼,又未自行拆除,作出该决定的机关申请人民法院强制执行。人民法院经审查认为,案涉责令限期拆除决定认定事实清楚,适用法律正确,决定程序合法,已于2020年10月15日作出行政裁定,准许强制执行。即使对案涉责令限期拆除决定能够申请行政复议,但申请复议的期限亦应与起诉期限相互协调,至迟应在人民法院受理行政机关强制执行该决定的申请之前提出,否则可能会出现同一行政行为由复议机关和人民法院同时审查的情况。王孟义在人民法院已经对案涉责令限期拆除决定进行审查并作出准予强制执行的裁定后,再就该决定申请行政复议,因此时该决定已为人民法院生效行政裁定的效力所羁束,故其复议申请不符合受理条件,铜官区政府不予受理并无不当。
综上,一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。上诉人王孟义的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人王孟义负担。
本判决为终审判决。

审判长  张志强
审判员  陈 默
审判员  钟祖凤
二〇二一年三月四日
法官助理张高英
书记员潘玉丹

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